Moyen-Orient : la politique russe en voie de régionalisation

08.11.2019

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L’absence d’améliorations substantielles dans les relations entre la Russie et la communauté euro-atlantique continue d’inciter Moscou à privilégier le déploiement de son action diplomatique vers des horizons non-occidentaux. Le Moyen-Orient se prête bien à ce jeu, à tel point que certains développements laissent entrevoir une régionalisation de la politique russe dans cette partie du monde. Ce processus se double d’un découplage relatif entre la politique moyen-orientale de la Russie et les relations entre Moscou et les capitales occidentales. Le positionnement de la Russie au Moyen-Orient a en effet longtemps été tributaire de la teneur de ses liens avec les Occidentaux. Le Kremlin faisait de sa position sur des dossiers régionaux (nucléaire iranien, dossier israélo-palestinien…) une variable d’ajustement – voire une monnaie d’échange – d’autres dossiers d’une importance stratégique supérieure à ses yeux, souvent en relation directe avec l’espace postsoviétique (Ukraine, Géorgie…). Cette approche paraît être remise en cause dans ses grandes lignes, même si elle conserve une certaine actualité. Au demeurant, alors que la Russie entre bientôt dans sa cinquième année en Syrie, elle continue de battre la mesure au Levant, unique région du globe en dehors de son « étranger proche » où elle façonne l’agenda stratégique et ne le subit pas. Aussi, si Moscou ne poursuit pas une stratégie sui generis au Moyen-Orient, cette région s’insère plus que jamais dans le projet de puissance souveraine porté par Vladimir Poutine depuis son arrivée au pouvoir.

ENTRE STAGNATION DIPLOMATIQUE ET POUSSÉE DE FIÈVRE GUERRIÈRE : LA RUSSIE EN QUÊTE DE CONSOLIDATION DE SES POSITIONS EN SYRIE

La crise syrienne aura continué à bénéficier de toute l’attention du Kremlin, sans que son processus de résolution ne connaisse pour autant de percée remarquable au cours de l’année 2018. Quatre rendez-vous consacrés à la situation en Syrie se sont tenus : la réunion de Sotchi de septembre 2018 entre les présidents russe et turc, qui a abouti aux accords du même nom portant sur la région d’Idlib(1) ; le sommet quadripartite d’Istanbul qui a réuni les chefs d’États et de gouvernement turc, russe, français et allemand, en octobre 2018 ; la réunion du forum d’Astana dans la capitale kazakhstanaise, à la fin d’avril 2019 (2) ; enfin, le sommet tripartite de Jérusalem, qui a réuni en juin 2019 les responsables de la sécurité nationale russe (Nikolaï Patrouchev), américain (John Bolton) et israélien (Meier Ben Shabbat). Ces jalons diplomatiques, ainsi que la poussée de fièvre guerrière qui s’est emparée d’Idlib au printemps 2019, illustrent le déplacement du centre de gravité au sein du trio d’Astana vers le tandem russo-turc. Ils confirment par ailleurs la tendance de Moscou à explorer de nouveaux formats (Istanbul, Jérusalem) qui ont peut-être vocation à perdurer.

Sur le plan politique, la Russie continue d’œuvrer à la formation du Comité constitutionnel dont la création a été décidée lors du congrès des peuples de Syrie qui s’est tenu à Sotchi dans les derniers jours de janvier 2018. Le départ, fin 2018, de Staffan de Mistura de son poste d’Envoyé spécial des Nations unies pour le règlement du conflit syrien – fonction qu’il occupait depuis l’été 2014 –, et son remplacement par le diplomate norvégien Geir Pedersen auront ajouté quelques flottements au sein d’un processus de négociation à la « dynamique » déjà largement enrayée. Moscou reste confrontée à la rigidité du régime syrien, qui ne veut pas entendre parler de compromis politique avec une opposition qu’il juge plus que jamais illégitime. À cet égard, l’intransigeance de Damas a miné les efforts russes visant à favoriser la réintégration de la Syrie au sein de la Ligue arabe. Lors de sa tournée, à la fin de janvier 2019, au Maroc, en Algérie et en Tunisie, le chef de la diplomatie russe, Sergueï Lavrov, plaide ainsi pour une normalisation des relations avec Damas (3). Fin mars, il se rend cette fois dans le Golfe où il visite le Qatar, l’Arabie saoudite, le Koweït et les Émirats arabes unis, porteur du même message, à quelques jours du sommet de la Ligue arabe de Tunis (4). Les pressions américaines sur les membres de la Ligue arabe ainsi que le refus catégorique du régime syrien d’envoyer un quelconque signe indiquant la possibilité d’une transition politique à Damas auront rendu vains les efforts russes. Réunis à Moscou à l’occasion de la 5e Session du Forum de coopération russo-arabe, les dirigeants arabes et russes peinent une nouvelle fois à s’entendre sur le sujet syrien (5).

Parallèlement à ces freins d’ordre extérieur, Moscou fait face à des obstacles domestiques qui réduisent sa marge de manœuvre en Syrie. En dehors des ressources financières limitées, l’opinion publique russe constitue un autre facteur dont le Kremlin doit tenir compte. Vladimir Poutine, réélu pour un quatrième mandat qu’il a placé sous le signe d’ambitieuses réformes intérieures (6), demande à ses concitoyens des efforts – hausse de l’âge du départ à la retraite, augmentation de 2 % du taux de TVA… – qui s’accommodent mal de démonstrations de forces militaires en Syrie, perçues par les Russes comme coûteuses. Un sondage réalisé en avril 2019 par le Centre Levada confirmait un brusque désintérêt de la population pour le thème « Syrie », 61 % des sondés déclarant suivre de près ou de loin la situation dans la république arabe, contre 86 % en 2018 (7). La part des sondés indiquant ne rien connaître des événements qui touchent la Syrie grimpait ainsi de 14 % en avril 2018 à 39 % en avril 2019. L’étude révélait par ailleurs une défiance grandissante à l’égard de l’opération militaire russe, 55 % des sondés souhaitant sa fin (49 % en avril 2017) et 37 % estimant qu’elle pourrait se transformer en « nouvel Afghanistan » pour la Russie (32 % en avril 2017). Ces chiffres confirment la disparition de « l’effet Syrie », sur lequel le Kremlin ne peut plus compter afin de doper sa popularité. Ils reflètent aussi une forme d’anxiété des Russes à l’égard du dossier syrien qu’ils mesurent de plus en plus à l’aune d’une dynamique économique et sociale domestique délicate, sur fond de réformes et de persistances des tensions avec la communauté euro-atlantique (8).

VERS UNE AUTONOMISATION DE LA POLITIQUE RUSSE AU MOYEN-ORIENT ?

À mesure que le règlement politique de la crise syrienne patine, et dans le contexte de blocages persistants dans les relations entre la Russie et la communauté euro-atlantique, le processus de régionalisation de la politique russe au Moyen-Orient gagne en amplitude. En d’autres termes, la politique de Moscou sur la scène moyen-orientale est de moins en moins fonction de la qualité de ses relations avec les Occidentaux. Les origines de ce découplage relatif remontent à 2012 et au retour de Vladimir Poutine au Kremlin après des manifestations à Moscou, qui ont eu lieu au cours de l’hiver 2011-2012. Le président de la Fédération impulse alors un rééquilibrage dans la politique extérieure de son pays, qu’il souhaite réorienter en direction d’un arc non-occidental d’États, situés de l’Afrique du Nord à la péninsule coréenne. La crise syrienne, puis surtout la crise ukrainienne qui donne lieu à des sanctions euro-atlantiques contre Moscou, enfin l’insertion militaire de la Russie en Syrie en septembre 2015, catalysent ce processus d’autonomisation de la politique étrangère russe au Moyen-Orient.

Ce découplage n’est cependant pas, en cette année 2019, arrivé à maturité. En témoignent les efforts russes déployés sur le dossier syrien pour tenter d’impliquer l’administration américaine tout en cherchant à entrouvrir de timides perspectives avec la France d’Emmanuel Macron. Ainsi, en juillet 2018, lorsque Vladimir Poutine rencontre Donald Trump à Helsinki, il lui remet une ébauche de plan définissant les grandes lignes d’une « opération humanitaire » visant à faciliter le retour des réfugiés syriens dans leur pays (9). Les deux hommes évoquent par ailleurs le rôle respectif de leurs pays quant à la sécurité d’Israël. Parallèlement, Paris et Moscou mettent en place, toujours en juillet 2018, une opération humanitaire à destination de la Ghouta orientale, banlieue de Damas alors en proie à de violents combats entre forces loyalistes et rebelles (10). Plus tard, au mois d’octobre 2018, le président de la Fédération prend part – sans grand enthousiasme – au sommet d’Istanbul convoqué par le président turc, où il se retrouve, avec Emmanuel Macron et la chancelière allemande Angela Merkel, à évoquer la situation en Syrie.

Ces initiatives attestent bien d’une volonté russe d’élargir le jeu aux capitales occidentales, marginalisées sur le dossier syrien, et découlent d’un double constat : d’une part, elles reflètent le pragmatisme du Kremlin, lequel escompte peut-être donner un « coup de fouet » au règlement du volet politique de la crise syrienne qui stagne depuis le congrès des peuples de Syrie ; d’autre part, assez réalistement, Moscou demeure très consciente qu’en Syrie, toute solution politique qui pourrait advenir nécessiterait ne serait-ce que l’onction américaine. Une participation de Washington, même a minima, devrait permettre, estime-t-on au Kremlin, de convaincre les alliés moyen-orientaux des États-Unis qui se montreraient sceptiques, voire récalcitrants, d’accepter une solution négociée en Syrie. Autre signe de la persistance d’un vecteur occidental dans la politique russe au Moyen-Orient : la participation de la Russie au sommet tripartite de Jérusalem, le 24 juin 2019. Cette initiative israélienne n’a pu que satisfaire l’appétence de Moscou pour les « réunions entre grands » visant à tenter de régler les dossiers stratégiques brûlants.

Au demeurant, sur le fond, les possibilités de coopération russo-occidentale au Moyen-Orient restent, à ce stade, bien minces et ne dépassent pas l’échelon purement opérationnel, qui se résume souvent à de la déconfliction. Les origines de ce hiatus sont multiples et dépassent le cadre de confrontation né de la crise ukrainienne de 2014. Vu d’Occident, le retrait unilatéral russe de la scène géo-politique moyen-orientale après 1991 avait induit une nouvelle normalité, tout autant qu’il avait contribué au sentiment de victoire qui s’était alors emparé du bloc de l’Ouest au lendemain de l’effondrement de celui de l’Est. Cette éviction de la Russie du Moyen-Orient à l’aube des années 1990 a pu apparaître comme le prolongement et l’acte final de la politique d’Henry Kissinger (11), véritable fossoyeur de l’influence soviétique sur la scène moyen-orientale pendant la « guerre froide ». La réinsertion réussie de Moscou au Moyen-Orient, à la faveur de son intervention en Syrie en 2015, a bousculé ce cadre qui aura duré près de deux décennies. Le « retour » de la Russie comme acteur stratégique dans une région où non seulement on ne l’attendait plus, mais d’où l’Occident pensait l’avoir évincée « pour de bon », a conduit Moscou à souffrir d’une forme de déni de légitimité aux yeux de certaines capitales occidentales.

Autre obstacle : la conviction partagée de la duplicité de « l’autre ». Russes et Occidentaux ne se font plus confiance – un constat qui, bien évidemment, ne se limite pas au théâtre moyen-oriental. Les stigmates des incompréhensions des années 1990 et 2000 pèsent fortement dans ce sentiment de défiance : Vladimir Poutine rappelait ainsi à l’occasion d’une réunion du club de Valdaï à Sotchi en 2017 que, si la Russie avait commis une erreur, c’était bien celle d’avoir fait confiance à l’Occident après 1991 (12). Pour leur part, les Européens et, dans une moindre mesure, les Américains, considèrent qu’ils se sont fait « rouler dans la farine » par le Kremlin lors du règlement de la crise géorgienne de 2008. Les engagements contractés par Moscou lors de la signature du plan de paix porté par le président français de l’époque, Nicolas Sarkozy, qui était aussi à la tête du Conseil européen, n’auraient ainsi pas été respectés par la partie russe (13). Сette méfiance est d’autant plus forte côté russe que Moscou constate et déplore l’incapacité des Européens à exister sur le plan stratégique, ce qui l’incite à chercher à traiter directement avec Washington. À ce titre, la position européenne sur le dossier du nucléaire iranien, dans le contexte du retrait américain de l’accord de 2015, est particulièrement guettée par Moscou. L’embarras et la résignation dont font preuve les capitales européennes sur ce dossier tendent à accréditer l’idée, très en vogue en Russie, que l’Europe finit par s’aligner, peu ou prou, sur la position américaine en ce qui concerne les grands dossiers stratégiques (14).

Troisième obstacle à l’instauration d’une authentique coopération : la perception mutuelle de la faiblesse de l’autre. Si la Russie tient l’Union européenne pour un acteur stratégique faible au Moyen-Orient, elle a également tendance à considérer les flottements américains sur la scène moyen-orientale comme une preuve de faiblesse qu’il convient d’exploiter, ce qu’elle a assurément fait depuis l’ère de la seconde administration Obama. À l’inverse, il subsiste côté occidental une tendance à attendre – voire espérer – le moment où la Russie sera en difficulté, ce qui, en corollaire, tend à donner aux Occidentaux le sentiment que le temps joue peut-être pour eux sur le dossier syrien. Depuis des années, Européens et Américains épient les signes annonciateurs d’une crise entre la Russie et la Turquie, d’une part, et entre la Russie et l’Iran, d’autre part, pointant du doigt les limites et contradictions de leurs partenariats. Le face-à- face russo-turc à Idlib et la compétition russo-iranienne au sein des structures de force syriennes sont ainsi scrutés par les capitales occidentales avec l’espoir que la « roue tourne » et leur offre une occasion de se réinsérer.

Tant que la crise syrienne n’est pas réglée, la Russie ne peut se projeter de manière plus musclée vers d’autres théâtres – par exemple en Libye –, sans courir le risque d’une sur-extension. Ce constat est confirmé par l’apparition, depuis quelques années, de sociétés militaires privées russes dont l’activité est avérée en Libye, au Soudan et ailleurs, sur le continent africain (15). Ce nouveau vecteur d’influence permet tout autant de pallier les carences capacitaires russes qui restent mobilisées, qu’il offre à Moscou une plus grande plasticité de son empreinte militaire.

L’ÉCONOMIE, AUTRE AXE DE TRAVAIL RUSSE AU MOYEN-ORIENT

La réorientation diplomatique russe vers des horizons non-occidentaux vise par ailleurs un autre objectif : celui de fournir à Moscou des alternatives aux sources occidentales de capitaux, de marchés et de technologies, auxquelles l’accès s’est compliqué, voire fermé, depuis 2014. Il convient cependant de rappeler que, déjà, lors de la crise économique mondiale de 2008-2009, la Russie a pris conscience de la nécessité de diversifier ses investissements et placements financiers, ce qu’elle fera notamment en direction de l’Asie. La part du Moyen-Orient dans le commerce extérieur russe a progressé de manière incrémentielle depuis 1991, tout en demeurant à un niveau modeste : si 3,9 % des échanges économiques russes étaient réalisés avec les pays moyen-orientaux en 1995, ce taux est, en 2018, de 7,1 %. Cette part a donc augmenté, dans un contexte où le volume du commerce extérieur russe tend cependant à se contracter depuis la fin des années 2000. La stabilisation de la part du Moyen-Orient dans le commerce extérieur de la Russie, sur fond de contraction de ce dernier, traduit ainsi une forme de maturité et de robustesse des liens commerciaux russo-moyen-orientaux. Elle met aussi en lumière l’absence de ressorts pouvant leur faire franchir un saut quantitatif. Trouver de nouveaux relais pour son commerce moyen-oriental devrait, à n’en pas douter, figurer en bonne place dans l’agenda prévu par Moscou dans la région pour les années à venir.

Avec la crise ukrainienne, le commerce russo-moyen-oriental a bénéficié de la politique de contre-sanctions russes à l’égard des produits agricoles européens, dans la mesure où la Russie a augmenté les importations de ces denrées depuis le Moyen-Orient (et l’Amérique du Sud) afin de compenser la fermeture des sources européennes. Si les matières premières (bois, diamants bruts, minerais, hydrocarbures…) constituent structurellement la majeure partie des exportations russes, les produits agricoles (fruits, légumes) se taillent la part du lion dans les importations de la Russie depuis le Moyen-Orient, avec les produits pétrochimiques raffinés, les produits pharmaceutiques (Israël) et le textile.

Depuis 2014, la part du Moyen-Orient dans le commerce extérieur russe n’est plus repassée sous la barre des 6 %, tout en connaissant des turbulences au niveau de son volume. L’année 2016 apparaît ainsi comme la plus mauvaise depuis 2008 (28,7 milliards de dollars d’échanges) après l’année faste que fut 2014 (près de 49,5 milliards de dollars). Si les liens commerciaux entre la Russie et le Moyen-Orient ont fait preuve de résilience, ils conservent néanmoins une forme de vulnérabilité face aux chocs extérieurs (sanctions américaines).

Sur la période 2008-2018, la Turquie émerge très largement comme le principal partenaire économique de la Russie, avec près de 295,4 milliards de dollars d’échanges cumulés (68 % du volume total des échanges dans les années 2008-2018). Le commerce russo-turc s’établit en moyenne à 26,8 milliards de dollars par an, l’année 2016 faisant figure d’annus horribilis (15,7 milliards de dollars), tandis qu’un pic était atteint en 2012 (34,2 milliards de dollars). Ces échanges restent largement dominés par les importations turques de gaz. L’Iran et Israël comptent respectivement pour 6 % du volume du commerce russe avec la zone Moyen-Orient, soit environ 22 milliards de dollars échangés sur la période considérée. Enfin, les flux commerciaux entre la Russie et les pays arabes représentent près de 20 % du commerce moyen-oriental russe, avec environ 73 milliards de dollars d’échanges. L’Égypte fait ici office de poids lourd avec 43 milliards de dollars, le reste relevant des flux entre le marché russe et celui des pays du Conseil de coopération du Golfe – CCG (16) – (28,5 milliards de dollars cumulés sur 2008-2018). On constate que les échanges russo-iraniens diminuent proportionnellement à l’augmentation du commerce entre la Russie et les pays du CCG, pour un volume global relativement similaire : respectivement 24,5 milliards de dollars (Russie-Iran) (17) et 28,5 milliards de dollars (Russie-CCG) échangés sur la période considérée. Le croisement des deux courbes s’est produit en 2012 et, depuis, l’écart tend à se creuser.

Dans le contexte post-2014, Moscou cherche à dépolitiser ses relations, historiquement délicates, avec les pétromonarchies arabes du Golfe. Or, les États du CCG, outre qu’ils comptent parmi les principaux producteurs de gaz (Qatar) et de pétrole (Arabie saoudite), figurent parmi les pays les plus riches et prospères de la région. Ce processus d’élargissement de l’agenda commun s’est déroulé sur fond de crise syrienne et a permis à Moscou de conclure l’accord OPEP+ à la fin de 2016. La coordination énergétique entre pays concurrents sur les marchés pétrogaziers a favorisé l’ouverture d’un nouveau champ dans les relations Russie-CCG. Parallèlement, alors que le commerce russo-iranien s’essouffle depuis la fin des années 2000, l’étroite coopération militaire dans la crise syrienne entre Moscou et Téhéran apporte une nouvelle dimension à leur partenariat.

Le processus de régionalisation de la politique russe au Moyen-Orient implique un volet économique souvent oublié dans l’analyse du « retour » de la Russie dans cette région. Ce volet vient s’insérer dans un projet régional poursuivi tous azimuts par Moscou, dont l’objectif est aussi de transcender son statut de vainqueur militaire en Syrie. Bien que flatteur pour le Kremlin, ce statut rappelle que la victoire diplomatique lui échappe pour le moment dans la crise syrienne. Or, pour la Russie, l’enjeu consiste à éviter que sa politique en voie de régionalisation au Moyen-Orient ne se retrouve prisonnière des aléas d’un conflit dont le règlement paraît à ce jour bien lointain.

(1) Ces accords créent une zone démilitarisée sur le pourtour de la région d’Idlib et mettent fin à une séquence militaire qui a vu la reconquête par les forces loyalistes des bastions rebelles du Sud de la Syrie et de la Ghouta orientale au cours du printemps et de l’été 2018.

(2) “12th round of Astana Process peace talks advances work to launch constitutional committee”, The Astana Times, April 28, 2019.

(3) “Russia urges North Africa to bring Syria back to Arab League”, AP News, January 26, 2019.

(4) “Lavrov’s Gulf trip highlights Russia’s growing regional role”, Middle East Institute, March 22, 2019.

(5) “Russia and Arabs agree on US, spar over Iran”, Al-Monitor, April 19, 2019.

(6) Voir l’article de Julien Vercueil dans ce même volume, pp. 225-233.

(7) « Sobytia v Sirii » [Les événements en Syrie »], sondage du Centre Levada, 6 mai 2019.

(8) « Potchti polovinié rossiïskikh semeï deneg khvatilo tolko na edou i odejdou » [Près de la moitié des familles russes a pu tout juste subvenir aux achats de nourriture et de vêtements], RBK, 28 mai 2019.

(9) “Russia sends Syrian refugee proposal to U.S. after Trump summit”, Reuters, July 20, 2018.

(10) “French and Russian humanitarian aid arrives in Syria’s ravaged Eastern Ghouta”, Middle East Eye, July 21, 2018.

(11) Secrétaire d’État américain de 1973 à 1977, sous les Administrations Nixon et Ford.

(12) « Poutine : Doverié k Zapadou – ochibka Rossii » [Poutine : la confiance en l’Occident – une erreur de la Russie], Regnum, 19 octobre 2017.

(13) Notamment en ce qui concerne le retrait des forces russes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud.

(14) Ce constat est le même concernant le retrait des États-Unis du Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (FNI) et pour le dossier de la crise vénézuélienne.

(15) Emmanuel Dreyfus, « Les sociétés militaires privées en Russie : à l’Est, quoi de nouveau ? », Note de l’Irsem, n° 63, 2018.

(16) Koweït, Bahreïn, Émirats arabes unis, Qatar, Arabie saoudite et Oman.

(17) À titre de comparaison, le volume des échanges commerciaux russo-iraniens entre 2008 et 2018 – soit 24,8 milliards de dollars – correspond aux échanges entre la Russie et la Corée du Sud rien que pour 2018 (25 milliards de dollars). « Rossia i Ioujnaïa Koreïa otsenili potentsial dlia sotroudnitchestva v soudostroïenii » [La Russie et la Corée du Sud ont évalué leurs possibilités de coopération dans la construction navale], Sudostroenie.info, 24 juin 2018.