Une diplomatie publique concurrentielle : approche institutionnelle du soft power russe

26.02.2019

En 2018, l’influence de la Russie est le plus souvent appréciée à l’aune de deux composantes. La première, la plus démonstrative, consiste pour le gouvernement à tirer profit de l’organisation de la Coupe du monde de football afin de rehausser l’image de marque du pays et, ce faisant, de relancer une politique de nation branding mise à mal depuis la crise ukrainienne. Cette « diplomatie sportive » (1) est contrebalancée par un second versant, plus officieux et subversif, qui ne relève pas du soft power. Il renvoie aux actions cybernétiques (cyberattaques, trolling) dont les grandes institutions occidentales accusent Moscou depuis 2016, afin de déstabiliser les démocraties libérales et de conditionner l’issue des processus électoraux.

Ce tableau ne reflète néanmoins que de manière fragmentaire, et parfois surfaite, les instruments et les orientations de la politique d’influence contemporaine de la Russie. Cet article en présente les traits les plus saillants, en deux axes : d’une part, en mettant en évidence l’interprétation du concept de soft power, ainsi que les modes d’accumulation et de projection de cette « puissance douce », dans le contexte vertical et autoritaire de la Russie contemporaine ; d’autre part, en exposant le dispositif officiel de diplomatie publique constitué au gré de trois événements survenus dans l’espace postsoviétique : la « Révolution orange » de 2004 en Ukraine, d’essence libérale et europhile ; la deuxième guerre d’Ossétie du Sud d’août 2008, qui oppose la province séparatiste et son allié russe à la Géorgie de Mikheil Saakachvili ; le mouvement Euromaïdan de l’hiver 2013-2014 et ses événements consécutifs. Ces trois crises majeures pour la politique russe dans « l’étranger proche » ont eu un retentissement international, généralement négatif pour l’image de la Russie.

DU SOFT POWER À LA MIAGKAÏA SILA

Le concept de soft power est initialement pensé aux États-Unis et pour eux, dans un contexte de débat autour de la nature de la puissance américaine à la fin de la « guerre froide ». Son théoricien, Joseph Nye, le définit comme une « capacité » qu’un agent développe pour se rendre attractif et apparaître comme un exemple à suivre (2). Les trois ressources qu’un pays mobilise pour renforcer cette « puissance d’attraction » sont sa culture, ses valeurs et son agenda de politique étrangère. Attaché à une vision des relations internationales valorisant la place des acteurs non-étatiques, Nye considère que la portée du soft power est d’autant plus grande que ses ressources sont produites et véhiculées par des acteurs de la société civile. La plupart de ces ressources ne sont exploitées et diffusées que dans un second temps par des instruments de diplomatie publique, tels que des instituts culturels, des ONG actives hors frontières ou des médias internationaux. L’objectif est d’influencer la population ou l’élite d’un pays étranger pour tourner sa politique étrangère à l’avantage du pays émetteur.

Au cours de la décennie 2000, la revalorisation de la diplomatie publique et la popularisation du concept de soft power à l’échelle mondiale, dans des contextes démocratiques et autoritaires, invitent à s’émanciper du cadre américano-centré dans lequel ces pratiques d’influence ont d’abord fructifié.

En Russie, la notion de soft power, traduite par miagkaia sila (« force douce »), a longtemps pâti d’une connotation négative dans les cénacles du pouvoir, qui rechignaient à mobiliser un concept associé à l’influence américaine dans l’espace postsoviétique et préfèraient recourir aux moyens du hard power pour faire valoir l’intérêt national.

Les milieux académiques russes s’emparent du concept de Nye dès la publication de Soft Power en 2004, puis le propagent sous le mandat de Dmitri Medvedev (2008-2012), dont le discours sur la modernisation est particulièrement perméable au vocable anglo-saxon. Il faut attendre le 12 février 2013 pour voir la miagkaia sila officialisée comme « un élément indispensable de la politique internationale contemporaine » dans le Concept de politique etrangere proposé par le ministère des Affaires étrangères et validé par décret présidentiel (3). Cette institutionnalisation résulte de sa propagation dans le discours politique, à la suite de son emploi par Vladimir Poutine en février 2012, pendant la campagne présidentielle. Plus récemment, l’importance accordée au soft power et à la diplomatie publique a été réaffirmée dans le Concept de politique etrangere de 2016, et attesté par la très large médiatisation dont a fait l’objet l’entrée de la Russie dans le classement de référence de l’agence britannique Portland, The Soft Power 30, à la 27e place en 2016, puis à la 26e en 2017, entre la Chine et la République tchèque.

UN SOFT POWER TOURNÉ VERS LA COMPÉTITION

Au-delà du champ règlementaire, l’originalité du soft power russe, dans sa mise en pratique, se traduit par trois éléments clefs. Premièrement, la notion d’attraction, pourtant centrale chez Nye, n’apparaît pas dans les principaux textes qui lui sont consacrés. Faire rayonner la Russie à l’étranger n’est plus une priorité de la diplomatie publique russe depuis la crise ukrainienne, même si des exceptions demeurent, qui peuvent être considérées comme des tentatives de maintien de la puissance d’attraction du pays. L’organisation de méga-événements sportifs, comme les Jeux olympiques de Sotchi et la Coupe du monde de 2018, a été l’occasion pour le pays de promouvoir une image nationale préconstruite et de faire valoir ses territoires auprès de centaines de millions de spectateurs. L’action culturelle extérieure de la Russie, qui s’associe régulièrement à l’Église orthodoxe russe hors frontières, est un puissant vecteur de fidélisation de la diaspora, les « compatriotes de l’étranger », dont les estimations oscillent entre 20 et 30 millions d’individus. Enfin, la volonté manifestée par une partie de l’élite politique de faire de la Russie le gardien des « valeurs traditionnelles » et le héraut de l’illiberalisme institutionnel et moral trouve des réceptacles dans certains milieux souverainistes et conservateurs européens. Pour autant, ce discours représente, plus qu’un nouveau modèle idéologique exportable, un socle normatif destiné à installer la Russie dans une opposition structurante à « l’Occident libéral », en capitalisant sur les mutations et les crises politiques que traversent ses sociétés.

Au-delà de l’attraction, le soft power russe s’ancre, en effet, dans une dynamique plus offensive de compétition. Les acteurs de la diplomatie publique cherchent à positionner la Russie comme une puissance concurrentielle, capable, d’une part, de promouvoir un récit « alternatif » dans un environnement audiovisuel international considéré comme dominé par les médias anglo-saxons et, d’autre part, de légitimer les positions de politique étrangère du gouvernement auprès des audiences ciblées. Cette approche comporte un pendant négatif, très présent sur ses supports médiatiques, qui consiste à remettre en cause les fondements politiques et axiologiques des démocraties libérales occidentales, à placer l’accent sur les phénomènes qui les fragilisent et, finalement, à relativiser leurs propres potentiels d’attraction. Joseph Nye qualifie cette facette de l’influence russe de « soft power négatif » (4).

Enfin, la construction du soft power est, en Russie, principalement alimentée par des acteurs publics ou parapublics, rattachés directement ou indirectement, par des liens institutionnels ou interpersonnels, aux cercles du pouvoir.

UNE FABRIQUE ÉTATIQUE DU SOFT POWER : LES ORGANISATIONS DE LA DIPLOMATIE PUBLIQUE RUSSE

Dans la plupart des démocraties libérales, l’État ne joue qu’un rôle auxiliaire dans la fabrique du soft power, aux côtés d’acteurs non-étatiques tels que les ONG, les industries créatives, les médias privés et, plus largement, les individus eux-mêmes. La puissance d’attraction des États-Unis est ainsi davantage constituée par les majors d’Hollywood, par les icônes de sa culture de masse et par son réseau universitaire que par des acteurs institutionnels comme l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) ou le Broadcasting Board of Governors, qui supervise l’audiovisuel extérieur public américain (Voice of America, Radio Free Europe/Radio Liberty, etc.). En revanche, dans les pays où la société civile manque de vivacité et où l’État et ses administrations continuent de jouer un rôle prééminent dans l’organisation de la vie sociale, la fabrique du soft power dépend essentiellement des acteurs officiels de la diplomatie publique. La Russie entre dans cette catégorie (5).

Plusieurs organisations sont ainsi créées ou rénovées au milieu des années 2000, dans la foulée de la « Révolution orange », à l’initiative d’une administration présidentielle soucieuse de diversifier les modes d’action de sa politique étrangère. Ce dispositif de diplomatie publique peut être divisé en trois branches : la « coopération humanitaire » (6) (goumanitarnoie sotroudnitchestvo), en charge de la diplomatie culturelle et de l’accroissement des échanges culturels, scientifiques et universitaires ; les médias multilingues internationaux, qui composent l’audiovisuel extérieur public ; les organisations promotionnelles à but non-lucratif (think tanks, fondations), comme la Fondation Gortchakov pour la diplomatie publique ou le Conseil russe pour les affaires internationales, chargées de faire connaître l’agenda de politique étrangère de la Russie et d’accroître les capacités de rayonnement international de la communauté académique russe. Nous présentons ici les deux premiers types d’instruments.

LA « COOPÉRATION HUMANITAIRE INTERNATIONALE », UNE DIPLOMATIE CULTURELLE

La diplomatie culturelle est dominée en Russie par un binôme institutionnel, à l’instar de la France avec les Instituts français et la fondation Alliance française. L’Agence pour la Communauté des États indépendants, les compatriotes russes de l’étranger et la coopération humanitaire internationale, plus connue sous le nom de Rossotroudnitchestvo, est la principale agence gouvernementale de la diplomatie publique russe. Elle a été établie sur les fondements du Roszaroubejtsentr en septembre 2008, par décret présidentiel, et placée sous tutelle du ministère des Affaires étrangères. Pensée comme l’équivalent de l’agence américaine USAID, Rossotroudnitchestvo est le successeur institutionnel de la diplomatie culturelle soviétique, orchestrée par la Société pan-unioniste pour les relations culturelles avec l’étranger (VOKS) de 1925 à 1958, puis par l’Union des sociétés d’amitié soviétiques (SSOD), de 1958 à 1992. Son principal héritage est le réseau, depuis largement élargi, des instituts culturels à l’étranger, les Centres russes pour la science et la culture (CRSC). Dotée d’un budget de 3,6 milliards de roubles en 2017, Rossotroudnitchestvo administre en effet 63 centres, 8 de leurs filiales et 23 représentations de l’agence en ambassade dans plus de 80 pays, répartis de la manière suivante : 17 centres dans l’espace postsoviétique et 29 en Europe, ses deux zones de projection prioritaires ; 12 centres en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, avec, dernière en date, la réouverture du CRSC de Damas, fermé en 2013 au coeur de la guerre ; 5 centres en Afrique subsaharienne et 19 en Asie du Sud et du Sud-est, pour la plupart héritiers des sociétés d’amitié implantées par l’Union soviétique dans les États du « tiers monde » ; 9 centres en Amérique du Sud et 3 en Amérique du Nord. La mission principale des centres est la promotion de la langue et de la culture russes, par l’organisation de cours de langue (16 000 étudiants en 2017), d’expositions, de spectacles, de rencontres et de conférences. C’est également à travers ce réseau que Rossotroudnitchestvo accomplit une autre fonction essentielle, celle de la mobilisation des Russes de l’étranger.

La fondation Rousski mir (« le Monde russe ») est créée en 2007, par décret présidentiel, pour soutenir la langue russe dans le monde, alors que celle-ci fait face à une chute importante de ses locuteurs. Si son statut non-gouvernemental a pour but d’afficher son indépendance vis-à-vis de ses partenaires, la fondation est en réalité pilotée, via ses conseils d’administration et de surveillance, par des membres de la Douma, du gouvernement et de l’administration présidentielle. Son rôle s’organise autour de deux activités. La première consiste à délivrer des bourses pour financer des projets oeuvrant à la promotion de la langue russe. La seconde, inspirée des Instituts Confucius chinois, repose sur l’ouverture de « Centres russes » à l’étranger, en majorité sur des campus universitaires pour toucher un public estudiantin : deux tiers des 109 centres de Rousski mir sont situés dans des établissements académiques signataires d’un accord de coopération, de l’Université d’Édimbourg à l’Université nationale de Séoul. Alors que les structures d’accueil mettent un local à disposition, la fondation prend en charge l’aménagement des centres et fournit du matériel pédagogique, une bibliothèque et un logiciel d’accès à l’ensemble de la presse russophone. Son implantation reflète le ciblage prioritaire du soft power russe, puisque la quasitotalité des centres sont situés dans l’espace eurasiatique : 34 dans l’espace postsoviétique (dont onze en Ukraine), 48 en Europe et 23 en Asie.

DES MÉDIAS « ALTERNATIFS » DANS L’INFOSPHÈRE GLOBALE

Le dispositif médiatique international de la Russie est aujourd’hui composé de trois médias, qui occupent chacun un créneau particulier en plus de leurs plateformes en ligne et de leur très forte présence sur les réseaux sociaux : RT (créé en 2005) pour la télévision, Sputnik (2014) pour la radio et Russia Beyond (2007), jusqu’en 2017, pour la presse papier (7). Alors que RT et Sputnik se présentent comme des médias globaux « alternatifs » et traitent principalement de l’actualité internationale, Russia Beyond, dont l’audience est beaucoup plus restreinte, se concentre exclusivement sur la diffusion d’une image positive du pays. Successeur de Radio Moscou, puis de La Voix de la Russie, Sputnik constitue la branche internationale de l’agence fédérale d’information Rossia Segodnia, née à la suite d’une réforme de l’audiovisuel extérieur public en 2013. RT et Russia Beyond sont administrés par une entreprise détenue par Rossia Segodnia, TV-Novosti. Le dispositif draine environ 400 millions d’euros de subventions publiques en 2018.

Nous développerons plus spécifiquement le cas du groupe RT, devenu l’institution la plus emblématique, la plus puissante et la plus subventionnée de la diplomatie publique russe, avec 19,2 milliards de roubles, 25 bureaux dans 18 pays et environ 2 100 employés en 2018. Lancée en décembre 2005, à l’initiative de l’administration présidentielle, la première chaîne anglophone Russia Today adopte d’abord, sans succès, une posture défensive centrée sur la Russie et censée propager une vision « objective » du pays, alors que la couverture des actualités russes en Occident est jugée systématiquement négative. La ligne offensive, devenue la marque de fabrique de RT, date de la guerre russo-géorgienne de 2008. Ce choix éditorial, principalement critique et relativiste, est qualifié d’« alternatif » et d’« anti-mainstream » par la rédaction. Il est incarné par la devise de RT, Question more (Osez questionner sur RT France). Ce positionnement est autant la source de son succès – 100 millions de téléspectateurs hebdomadaires en 2017 sur ses sept chaînes (IPSOS) et 46 millions de visiteurs uniques par mois sur ses six médias en ligne (SimilarWeb, 2018) – que des accusations de « propagande du Kremlin » et d’outil de désinformation dont le groupe fait l’objet dans les pays occidentaux : RT est enregistré comme agent de l’étranger aux États-Unis depuis novembre 2017 ; ses chaînes sont particulièrement scrutées par les équipes de communication stratégique de l’OTAN et de l’Union européenne, ainsi que par le CSA français et l’Ofcom britannique ; RT France est à l’origine – avec Sputnik France – de la proposition par le gouvernement français d’une loi contre les manipulations de l’information, au printemps 2018.

La spécificité de cette ligne « alternative » repose enfin sur son effort crucial d’adaptation aux audiences ciblées, bien que les rédactions de RT soient toutes dirigées par des journalistes de citoyenneté russe. Ses canaux européens (RT UK depuis Londres, RT France depuis Paris et le site RT Deutsch depuis Berlin) présentent les actualités nationales sous un filtre anxiogène et véhiculent un discours pro-souverainiste, critique des politiques néolibérales menées en Europe. La chaîne RT America puise dans un creuset transpartisan, antilibéral et anti-néoconservateur, qui rassemble des icônes médiatiques visant à légitimer la chaîne (Larry King), des journalistes proches du socialisme américain et de Noam Chomsky (Chris Hedges), des intervenants liés à l’école du réalisme offensif, autour de John Mearsheimer. La chaîne espagnole, majoritairement regardée en Amérique latine, rejoint les intérêts de la Russie en se déclinant, cette fois, aux couleurs de la gauche bolivarienne, socialiste et patriote, antiimpérialiste et protectionniste, fondamentalement critique de la politique étrangère et du modèle de société américains. L’ancien président socialiste de l’Équateur, Rafael Correa, y reçoit depuis mars 2018, dans son émission de débat, les principaux représentants de la gauche latino et espagnole, de Lula à José Mujica en passant par Pablo Iglesias. RT Arabic, lancée en 2007, alors que le Moyen-Orient devient un théâtre majeur de compétition informationnelle entre grandes puissances, s’est véritablement imposée dans le paysage médiatique régional depuis la guerre en Syrie, au côté d’Al Jazeera, de CNN Arabic et des branches arabophones de la BCC, de France 24 et de la Deutsche Welle. Très regardée en Égypte, en Syrie et en Irak, et contrôlée depuis Moscou, la couverture RT Arabic est alignée sur la politique moyen-orientale de la Russie, tantôt dénonçant l’interventionnisme des forces armées occidentales, tantôt couvrant avec scepticisme les printemps arabes, tantôt soutenant l’action militaire russe en Syrie. Sa rédaction s’appuie pour ce faire sur l’ancien réseau des correspondants de Radio Moscou en arabe et des personnalités issues de la gauche arabe soviétophile pour nourrir les programmes de la chaîne.

Le dénominateur commun de toutes les chaînes de RT est en somme la critique de l’action extérieure des pays occidentaux et la sur-médiatisation des fractures et des contradictions qui les traversent.

DES ACTEURS LOYALISTES

Quels que soient leurs statuts, publics ou non-gouvernementaux, ces instruments poursuivent une ligne loyaliste, compatible avec les objectifs définis par l’administration présidentielle et le ministère des Affaires étrangères. Les acteurs de la diplomatie publique, en particulier leurs instances dirigeantes, sont issus de trois milieux dominants. Premièrement, les milieux politiques : le président du conseil d’administration et tête pensante de la fondation Rousski mir, Viatcheslav Nikonov, ainsi que deux des quatre directeurs de Rossotroudnitchestvo, Konstantin Kosatchev (2012-2015) et Lioubov Glebova (2015-2017, également la « protégée » du directeur adjoint de l’administration présidentielle, Sergueï Kirienko), sont aussi députés ou sénateurs du parti du pouvoir, Russie unie. Deuxièmement, les milieux diplomatiques : le directeur de la fondation Gortchakov, Leonid Dratchevski, ainsi que les deux autres directeurs de Rossotroudnitchestvo, Farit Moukhametchine (2008-2012) et Eleanora Mitrofanova (depuis décembre 2017) sont respectivement ancien ambassadeur de Russie en Pologne, actuel ambassadeur en Moldavie et ancienne représentante de la Russie à l’UNESCO. Le troisième groupe dominant est issu de la partie la plus internationalisée de la sphère médiatique russe, composée de journalistes généralement jeunes, proches des cercles du pouvoir ou fidèles à son agenda de politique étrangère : Margarita Simonian, figure de proue de l’audiovisuel extérieur public russe, en est l’archétype. Ancienne correspondante au « pool du Kremlin », elle a été placée à la tête de RT en 2005 – à l’âge de 25 ans – et de Sputnik en 2014, grâce à son talent, sa loyauté et sa proximité avec Alexeï Gromov, l’un des cofondateurs de la chaîne internationale russe et actuel deuxième directeur adjoint de l’administration présidentielle.

Le soft power russe est, en somme, principalement construit par un dispositif de diplomatie publique complet, contrôlé par l’État, qui n’exploite qu’à la marge les ressources produites par les sociétés civiles. Depuis la crise ukrainienne, l’objectif prioritaire assigné à ses instruments consiste à positionner la Russie comme une puissance concurrentielle, plutôt qu’à faire du pays un pôle d’attraction au-delà de ses zones d’influence de prédilection.

1. La diplomatie sportive consiste à « utiliser […] les événements sportifs pour interagir, informer et véhiculer une image avantageuse auprès des publics étrangers », in Stuart Murray, “The Two Halves of Sports Diplomacy”, in Diplomacy and Statecraft, 2012, p. 581.

2. Le concept est présenté par Joseph Nye dans Bound To Lead: The Changing Nature of American Power, Basic books, 1990, puis affiné dans Soft Power: The Means to Success in World Politics, Public affairs, 2004.

3. L’expression miagkaia sila apparaît pour la première fois – quoiqu’en arrière-plan – dans un addendum au Concept de politique etrangere de 2008, consacré à la diplomatie culturelle et signé en décembre 2010 par le ministre Sergueï Lavrov.

4. Joseph Nye, “For Russia, some hard lessons in the use of soft power”, in The Globe and Mail, May 12, 2017.

5. Avec, bien entendu, plusieurs exceptions notables, comme l’influence des géants du numérique russe (Yandex, VKontakte) dans l’espace postsoviétique ou le succès mondial du dessin animé Macha et Michka, créé par le réalisateur Oleg Kouzovkov et produit depuis 2009 par le studio moscovite Animaccord. Ses épisodes sont diffusés dans une centaine de pays et traduits en vingt-cinq langues.

6. L’expression, façonnée lors des accords d’Helsinki de 1975, renvoie pour la diplomatie russe, de manière élargie, aux échanges culturels, artistiques, scientifiques et académiques réalisés à l’échelle internationale.

7. Entre 2007 et 2017, Russia Beyond, alors détenu par le quotidien gouvernemental Rossiiskaia gazeta, se présentait sous la forme d’un supplément papier distribué dans trente-sept grands titres de la presse étrangère. Il n’est plus disponible qu’en version numérique, en treize langues.