Fr Fr

Глава 1. Внешняя политика - Оборона

Кадье Давид
11 Ноября 2017

"Европейский союз и Россия: споры и разногласия"

В 2007 г. был опубликован доклад, в котором Россия характеризовалась как «новый Рамсфелд» для Евросоюза (ЕС) (концевая сноска 1). Речь шла о глубине внутренних разногласий в самом ЕС (например, по поводу войны в Ираке) и одновременно о том, что эти разногласия укореняются и становятся почти неизменными (так же, как различие между «старой» и «новой» Европой, проведенное бывшим министром обороны Джорджа Буша) (концевая сноска 2). Подчеркивая неспособность стран-членов ЕС договориться о единой стратегии (одни страны выступали за «мягкое сдерживание», другие – за политику постепенной интеграции России), авторы отчета пришли к заключению о наличии структурной слабости в позиции ЕС в отношении Москвы и о малой вероятности консенсуса, необходимого для проведения по-настоящему общей политики.

Украинский кризис сыграл роль катализатора, выявив специфику национальных позиций, их различия и последующие изменения, и тем самым дал возможность извлечь много полезных уроков из случившегося. Вопреки прогнозам большинства наблюдателей, страны-члены ЕС проявили единство в принятии и продлении режима экономических санкций против России, в ответ на аннексию Крыма и на поддержку, оказываемую Россией сепаратистским группировкам на востоке Украины. Это единство тем более примечательно, что начиная с весны 2014 г. европейскую позицию приходилось неоднократно подтверждать, поскольку санкции требуют продления каждые шесть месяцев; кроме того, санкции наносят ущерб экономическому положению многих стран ЕС и пока что не смогли заметно повлиять на российскую политику в отношении Украины.

Однако единство не означает единодушие: похоже, что разные европейские столицы вкладывают различный смысл в антироссийские санкции, а многие страны выражали желание их отменить. Кроме того, стоит отметить, что национальные позиции разных стран не соответствуют той воображаемой «картографии» российско-европейских отношений, которая распространена среди политиков и СМИ: режим санкций зависит в первую очередь от «лидера» – Германии, которую поддерживает Франция; страны Центральной Европы, такие как Венгрия или Словакия, напротив, входят в число стран, выступающих за их отмену. Иными словами, сегодняшний раскол между «старой» и «новой» Европой (или противостояние Восток – Запад) в плане отношений с Россией предстает таким же неоднозначным, как в то время, когда Рамсфелд говорил о нем в связи с трансатлантическими отношениями.

Каковы характер, масштаб и последствия европейских разногласий в отношении России? Что позволило Евросоюзу сплотиться в контексте украинского кризиса и в какой мере это единство уже начинает давать трещины? Удастся ли сохранить европейский консенсус? Чтобы дать ответ на эти вопросы, необходимо лучше понимать позицию отдельных стран-членов, т.е. как эта позиция менялась и чем она определялась. Позиции европейских стран нельзя сводить к единому объяснению. Кроме того, эти позиции меняются. Об этом свидетельствуют реакции европейских стран на российско-грузинскую войну августа 2008 г. и на украинский кризис 2014 г.: очевидна разница не только между позициями отдельных стран, но и между тем, как эти позиции постепенно изменялись.

Грузия, 2008 г.

Российско-грузинская война оказалась настоящей проверкой на прочность для Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) Евросоюза, тем более что поддержка, оказываемая Тбилиси со стороны администрации президента Буша, дискредитировала США как потенциального посредника в урегулировании конфликта (концевая сноска 3). Изначально ОВПБ была разработана для координации внешнеполитических отношений ЕС в результате очевидных разногласий стран-членов в период войны на Балканах. Главной руководящей инстанцией ОВБП является Совет министров иностранных дел ЕС. ОВБП представляет собой наиболее заметную опору Евросоюза в области внешней политики, поскольку именно она способствует принятию общих решений; но это не единственная внешнеполитическая составляющая ЕС: внешняя политика отдельных стран-членов, а также ряд совместных экономических и торговых мер, принимаемых Еврокомиссией, могут быть потенциальным «источником» внешней политики Европейского союза (концевая сноска 4). Все эти три «источника» были по-разному задействованы в рамках украинского кризиса; в рамках российско-грузинского кризиса были задействованы только первые два. Страны-члены поддержали Францию в ее посреднической роли в период, когда она возглавляла Европейский совет (в рамках ротации). Около трех недель после начала военных действий, 1 сентября 2008 г., в официальном сообщении Совета Евросоюза была озвучена единая позиция стран-членов. Однако в том, что касается посредничества Парижа, члены ЕС были отчасти поставлены перед фактом; что же касается официального заявления о единой позиции, то прежде, чем прийти к нелегкому компромиссу, потребовалось преодолеть многочисленные разногласия.

Эти разногласия особенно ярко проявились во время саммита НАТО в Бухаресте в апреле 2008 г. Германия и Франция при поддержке Италии, Венгрии и Бельгии наложили тогда вето на предложение Вашингтона признать за Грузией и Украиной статус стран-кандидатов (План действий по членству); инициативу Вашингтона активно поддерживали Польша, Чехия и Румыния (концевая сноска 5). Эти позиции в известной мере отражают более или менее атлантистские воззрения различных стран ЕС, но даже в большей мере – расхождения в геостратегических воззрениях. Так, Польша, для которой независимая от России Украина (как в политическом, так и в стратегическом плане) является условием ее собственной безопасности, считала, что членство Украины в НАТО – средство обеспечить эту независимость. Напротив, Франция и Германия были убеждены, что невозможно обеспечить стабильность и безопасность европейского континента, если Россия не будет встроена в региональную архитектуру, и, соответственно, выступили против решения, которое могло бы создать линии раскола или даже конфликта между Европой и Россией. Но и после саммита НАТО толкование его последствий вызывает споры среди европейских дипломатов и аналитиков: некоторые считают, что обещание, данное в Бухаресте, рано или поздно включить Грузию и Украину в НАТО косвенно повлекло за собой военные действия августа 2008 г.; другие, наоборот, уверены, что своевременный запуск процедуры членства мог бы эти военные действия предотвратить.

В ходе конфликта разногласия проявлялись также в официальных реакциях европейских лидеров, а иногда даже внутри политических партий разных европейских государств. В совместной декларации президенты Польши и стран Балтии призвали ЕС и НАТО «выступить единым фронтом против неоимпериалистической и ревизионистской политики» России (концевая сноска 6). Со своей стороны, министр иностранных дел Италии и премьер-министр Словакии подчеркнули ответственность грузинского правительства за развязывание военных действий. А президент Франции и канцлер ФРГ предпочли не обвинять прямо ни одну из сторон и придерживались посреднической позиции в разрешении этого конфликта.

Кардинальные расхождения между странами-членами подтвердились во время чрезвычайного заседания Совета Евросоюза, созванного 1 сентября по инициативе Польши, после несоблюдения Россией плана по мирному урегулированию, разработанному президентом Саркози от имени ЕС. На этом заседании ряд стран, в том числе Великобритания, Польша, Швеция и Чехия, потребовали принятия санкций против России. После того как с предложением не согласились Германия, Франция, Италия и Словакия, было найдено компромиссное решение, а именно временное приостановление переговоров по Договору о партнерстве и сотрудничестве ЕС – Россия. Кроме того, в обмен на неприменение санкций первая группа стран добилась ускорения подготовительных работ по Восточному партнерству, проводимых Еврокомиссией(концевая сноска 7).

Примечательно различие в позиции центральноевропейских стран: Чехия присоединилась к критически и даже конфронтационно настроенным Польше и странам Балтии; Словакия, напротив, присоединилась к странам, которые вслед за Германией и Францией предлагали более сдержанный подход. При этом теоретически, с географической точки зрения, Словакия в большей мере должна была бы воспринимать российское вмешательство на постсоветском пространстве как угрозу, поскольку у нее, в отличие от Чехии, есть общая граница с одной из стран этого региона. Аналогичным образом, на первый взгляд историческое прошлое как таковое не может являться единственным объяснением той или иной позиции: ведь «единственный» негативный исторический период в отношениях с Москвой – период советского влияния – был единым для Чехии и для Словакии, входивших в то время в состав единого чехословацкого государства. Скорее следует принимать в расчет внутреннюю ситуацию в этих странах: в Праге внешнеполитические структуры и правительство находились под влиянием атлантизма, а в Братиславе было правительство националистической направленности (концевая сноска 8). К тому же в 2014 г., после спада атлантистского влияния среди чешской внешнеполитической элиты и прихода к власти коалиционного правительства во главе с социал-демократами, позиция Чехия отдалилась от польской и приблизилась к словацкой, т.е. Чехия стала выступать против принятия санкций.

Украина, 2014 г.

В контексте украинского кризиса страны-члены ЕС продемонстрировали определенное единство и большую способность к объединенным действиям, чем в случае с Грузией. Однако чтобы прийти к этому единству, потребовалось время и определенные усилия.

Вначале европейские страны по-разному реагировали на начинающийся кризис. Так, во время чрезвычайного заседания Совета Евросоюза, собранного 6 марта после фактической аннексии Крыма Россией, президент Литвы обвинила Россию в стремлении перекроить карту Европы. Президент Польши призвал к «жесткой реакции», британский премьер-министр заявил, что эти действия будут иметь «последствия», канцлер ФРГ упомянула о приверженности Евросоюза территориальной целостности Украины, президент Франции подчеркнул необходимость помочь Киеву начать реформы, премьер-министр Люксембурга призвал не принимать мер, пока не будет найдено решение, а австрийский канцлер настаивал на важности диалога с Москвой (концевая сноска 9).

Разногласия среди стран Центральной и Восточной Европы проявились в большей мере, чем в случае с Грузией. Польша, Эстония и Литва среди первых выступили за принятие санкций и до сих пор остаются единственными сторонниками поставок оружия Украине. Венгрия, Словакия и Чехия решительно выступили против подобных поставок и выразили сомнение по поводу эффективности санкций, упомянув об их отрицательных последствиях для своей экономики (концевая сноска 10). В целом разногласия внутри Евросоюза по поводу Украины относятся не столько к трактовке событий и анализу ситуации, сколько к возможным решениям и выбору ответных мер.

Страны-члены ЕС постепенно пришли к единству, особенно после некоторых поворотных событий, таких как аннексия Крыма и крушение малазийского лайнера MH17, сбитого над зоной конфликта на востоке Украины. Это единство выразилось прежде всего в единогласном принятии торговых и финансовых санкций в июле и сентябре 2014 г. Менее убедительный образец единства представляет собой франко-немецкое посредничество в рамках Минского процесса. Германия и Франция держат своих коллег в курсе переговоров, и все страны поддерживают действия посредников. Но тот факт, что ни Польша (изначально принимавшая участие в инициативе 2014 г.), ни европейские инстанции не участвуют в Минском процессе, свидетельствует о расхождении во взглядах или, как минимум, о том, что Берлин и Париж понимают, что их посредничество имеет больше шансов на успех вне многосторонних рамок Евросоюза. Таким образом украинский кризис стал поводом для стран-членов по-настоящему углубиться в вопросы внешней политики ЕС. Стратегическая близорукость, проявленная Еврокомиссией в вопросе Восточного партнерства, отчасти стала причиной снижения ее авторитета (концевая сноска 11).

Три фактора спровоцировали и сделали возможным европейское единство в отношении санкций. Первый из них – характер российских действий на Украине, главным образом по сравнению с российско-грузинским конфликтом 2008 г. Хотя западная пресса нередко трактует их одинаково, на самом деле украинский и грузинский кризис существенно отличаются друг от друга. Если многие страны ЕС восприняли грузинское нападение на Цхинвал в ночь на 7 августа 2008 г. как casus belli в контексте международного права, то ни одна из этих стран не считала, что в феврале 2014 г. русскоязычному населению Крыма так или иначе угрожали новые киевские власти. Аннексия Крыма представляла собой явное нарушение международного права и европейских норм безопасности и, соответственно, не давала возможности для различных интерпретаций. Это сплотило европейские страны. Вторым фактором стала активная поддержка режима санкций со стороны США, которая сопровождалась точечным двусторонним давлением на несогласные столицы. Это также повлияло на продление санкций. По сравнению с 2008 г. эта позиция Вашингтона была тем более весомой, что администрация президента Обамы пользовалась несравненно большим авторитетом у европейцев, чем администрация Буша. Кроме того, США действовали сообща с Германией и Францией, что также имело большое значение. Наконец, третьим фактором стала целенаправленная позиция и активное поддержка санкций со стороны Берлина. Влияние Германии в данном случае было усилено ее растущим весом в Евросоюзе и поддержкой, которую оказывала ей Франция.

Сегодня будущее санкций зависит в большой мере от этих двух стран. Изменение немецкой политики в отношении России – результат глубинных процессов, наметившихся до 2014 г. Германия постепенно отошла от «восточной политики» (Ostpolitik) из-за недостаточно убедительных результатов и по причине усилившегося после 2012 г. давления со стороны общества и парламента (концевая сноска 12). К этому прибавилась потеря доверия к Кремлю со стороны немецкого руководства в ходе украинского кризиса: многие наблюдатели отметили изменение в поведении Ангелы Меркель после военной операции в Крыму. Президент Путин многократно отрицал это изменение в регулярных телефонных разговорах с канцлером, но через несколько месяцев признал его в ходе телевизионного выступления.

Изменение политики Франции в отношении России, возможно, не столь глубоко, хотя до 2014 г. Франция в большей мере ориентировалась на Европейский союз (концевая сноска 13). Реакция Парижа на украинский кризис частично мотивирована структурным расчетом: Франция должна была отреагировать на просьбу Германии и одновременно упрочить свое собственное положение внутри ЕС и НАТО; кроме того, вмешались и соображения международного характера. Аннексия Крыма была расценена Парижем как ослабление двух столпов внешней политики Франции: Совета безопасности ООН и режима нераспространения ядерного оружия (поскольку территориальная целостность Украины была гарантирована Будапештским меморандумом).

Будущее санкций

Действительно, имеет место различное восприятие событий странами-членами ЕС и расхождение их позиций в отношении России. Однако не стоит придавать этим расхождениям основополагающий характер, так же, как не стоит сводить их к единому знаменателю или воспринимать их как нечто окончательное. Если история и геостратегическая ситуация, безусловно, влияют на позицию европейских стран, необходимо учитывать и другие факторы, а именно: предпочтения политических партий, находящихся у власти, склонности внешнеполитической элиты, экономические интересы или энергетическую зависимость. Сравнение реакции на осетинский кризис с реакцией на украинский кризис показало, что занятые позиции не окончательны и могут меняться: так, Германия и Франция перешли из лагеря стран, препятствовавших принятию силовых мер против России, в лагерь сторонников таких мер, а Чехия – наоборот. Германия и Франция сыграли вместе решающую роль в формулировании европейского ответа, равно как в формировании и поддержании консенсуса.

Украинский кризис тем самым доказал, что наличие разногласий в отношении России необязательно препятствует коллективной реакции или принятию совместных мер, в частности, в контексте исключительных обстоятельств и при наличии у наиболее влиятельных стран стремления сплотить остальных. Вполне очевидно, что разногласия не способствуют консенсусу и усложняют принятие общих мер. Но систематическое и машинальное повторение заученного тезиса о разобщенности Европы не заменяет обстоятельного размышления над этими общими мерами. Различные исследования показали, что уже были случаи, сходные с украинским кризисом, когда страны-члены смогли действовать сообща, невзирая на расхождение во мнениях (концевая сноска 14). Речь идет не столько о том, чтобы свести воедино позиции разных стран, сколько о том, чтобы эти позиции координировать. Фактически проблема отношений с Россией приводит также к внутренней разобщенности: внутри самих стран-членов учреждения, партии, предприятия и общественные объединения придерживаются различных мнений, и выработка политической линии состоит как раз в том, чтобы принять четкое решение.

Внешняя политика Евросоюза определяется статьей 24.3 Лиссабонского договора, которая гласит, что страны-члены a priori обязаны при проведении своей внешней политики соблюдать направление и решения, совместно принятые на уровне ЕС. Но в чем расхождения стран-членов губительны, это в разработке стратегии, в буквальном смысле этого слова, т.е. в определении долгосрочных целей и выборе совокупных мер, служащих достижению этих целей. Санкции – хороший тому пример.

Антироссийские санкции ставят под вопрос единство Евросоюза в трех отношениях. Первый и наиболее очевидный аспект касается поддержания европейского консенсуса и будущего санкций. Сможет ли выстроенный консенсус устоять перед мощными внешними ударами, когда страны-члены начинают терять терпение от забуксовавшего процесса реформ на Украине, перед возможной сменой курса (или самоустранением) США и, самое главное, перед предстоящими выборами во Франции и Германии? Если эти тенденции подтвердятся и сольются, они несомненно имеют возможность положить конец санкциям. Но до тех пор, пока неизвестен результат выборов во Франции и Германии и пока не прояснилась внешнеполитическая линия администрации президента Трампа, прогнозировать что-либо невозможно. Изменение ситуации на Донбассе также может повлечь за собой отмену санкций. Ведь санкции напрямую привязаны к этой ситуации, но ее слишком часто обходят вниманием при обсуждении санкционного режима и его будущего.

Второй аспект относится к эффективности санкций: страны-члены согласно проголосовали за принятие санкций, но расхождения по поводу смысла и целей санкций снижают их эффективность. Научные исследования подтверждают, что экономические санкции могут быть эффективными в том случае, когда они вписываются в более масштабную, не надуманную стратегию и если они четко привязаны к конкретному, ограниченному и измеримому изменению политики (концевая сноска 15). Однако, похоже, некоторые страны иногда воспринимают санкции как политический шаг, как своего рода «штрафную» меру в отношении России или даже как способ ее ослабить, а не как конкретный инструмент, направленный на достижение конкретной цели, а именно – прекращение поддержки сепаратистов и разрешение конфликта на востоке Украины. 

Наконец, если продление санкций зависит от единства Евросоюза, то отмена санкций, в свою очередь, может повлиять на единство и дееспособность ЕС. В том случае, если санкции будут отменены без достижения поставленных целей или без ответных уступок, то это, в принципе, дискредитирует использование санкций Евросоюзом и его членами в качестве инструмента общей внешней политики.

Сноски:

1.  Т.е. появление России в качестве самого спорного вопроса в Европейском союзе, с тех пор как министр обороны США Дональд Рамсфелд расколол континент на «старую» и «новую» Европу по вопросу войны в Ираке.

2.  Доклад разделял страны-члены следующим образом: «ястребы новой “холодной войны”» (Польша и Литва); «недружелюбно настроенные прагматики» (например, Великобритания, Эстония, Швеция, Чехия, Нидерланды, Румыния); «дружелюбно настроенные прагматики» (например, Австрия, Болгария, Португалия, Словакия, Финляндия); «стратегические партнеры» (Германия, Франция, Италия, Испания); «троянские кони» (Греция и Кипр). Mark Leonard and Nicu Popescu, A Power Audit of EU-Russia Relations, European Council on Foreign Relations, November 2007, http://www.ecfr.eu/content/entry/commentary_pr_russia_power_audit

3.  По грузинскому конфликту см. Report of the Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia, September 2009, http://www.ceiig.ch

4.  Roy Ginsberg, The European Union in International Politics: Baptism by Fire, Rowman & Littlefield, 2001. Стоит тем не менее напомнить, что в любом случае страны-члены имеют решающий голос в процессе принятия внешнеполитических решений: полномочия Еврокомиссии и Европарламента в этой сфере ограничены и носят «сопровождающий» характер (как в сфере культуры или туризма), а не «разделенный» (как в сфере окружающей среды, сельского хозяйства или энергетики) и не «исключительный» (как в сфере торговых отношений и таможенных пошлин).

5.  По результатам бухарестского саммита см. « Sommet de l’Otan à Bucarest : principaux résultats » [Саммит НАТО в Бухаресте: главные итоги], Bruxelles2, 7 апреля 2008, http://bruxelles2.over-blog.com/article-21440968.html

6. “Differences emerge in Europe of a response to Georgia conflict”, New York Times, August 12, 2008, http://www.nytimes.com/2008/08/12/world/europe/12iht-diplo.4.15218653.html

7.  Conseil européen extraordinaire : conclusions de la présidence [Чрезвычайное собрание Европейского совета : заключение председателя], 12594/2/08 REV 2, Bruxelles, 1er septembre 2008.

8.  Более углубленный анализ этих различий можно найти в следующей статье: David Cadier, « Après le retour à l’Europe : convergences et contrastes dans les politiques étrangères des pays d’Europe centrale » [После возвращения к Европе: схожесть и противоречия во внешней политике стран Центральной Европы], Politique étrangère, septembre 2012/3.

9.  Цитируется в Jolyon Howorth, “Stability on the Borders: The Ukraine Crisis and the EU’s Constrained Policy Towards the Eastern Neighbourhood”, JCMS: Journal of Common Market Studies, vol. 55, n° 1, 2017, p. 9.

10.  Обзор разногласий можно найти в Joel Forbrig (ed.), A Region Disunited: Central European Responses to the Russia-Ukraine Crisis, Europe Policy Paper n° 1, German Marshall Fund of the US, 2015.

11.  Hiski Haukkala, “A Perfect Storm; Or What Went Wrong and What Went Right for the EU in Ukraine”, Europe-Asia Studies, vol. 68, n° 4, 2016, pp. 653–664.

12.  Tuomas Forsberg, “From Ostpolitik to ‘Frostpolitik’? Merkel, Putin and German Foreign Policy towards Russia”, International Affairs, vol. 92, n° 1, 2016, pp. 21–42.

13. David Cadier, Detour or direction? The Europeanisation of France’s policies towards Russia, FIIA Briefing Paper 195, The Finnish Institute for International Affairs, May 2016.

14.  Stéphanie Novak, “Single Representative, Single Voice: Magical Thinking and the Representation of the EU on the World Stage”, Global Policy, vol. 5, Issue s1, pp. 68–75.

15.  См. Daniel Drezner, “Serious About Sanctions”, The National Interest, vol. 53, Fall 1998, pp. 66–74.